土地置換（也稱土地交換）是土地轉(zhuǎn)讓的一種特殊形式。目前我國(guó)尚未有統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)提前收回國(guó)有土地使用權(quán)做出系統(tǒng)、完善的規(guī)定。特別是土地置換模式，作為現(xiàn)行國(guó)土部門(mén)較為常見(jiàn)的提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的方式，因現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的不完善，實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議，給政府和企業(yè)帶來(lái)困擾和損失。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行置換，不符合《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用規(guī)定》；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，為盤(pán)活存量土地資源、促進(jìn)節(jié)約集約用地，因規(guī)劃修改而造成土地權(quán)利人無(wú)法開(kāi)發(fā)利用土地的，應(yīng)當(dāng)給予置換。
2015年9月1日施行的《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換若干規(guī)定（試行）的通知》第十四條規(guī)定，因公共利益需要或規(guī)劃實(shí)施等原因收回土地使用權(quán)，經(jīng)市規(guī)劃國(guó)土部門(mén)審批并報(bào)市政府備案，可以采取土地置換的方式給予補(bǔ)償。此處的土地置換是指提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償方式。
實(shí)踐中，為了在置換過(guò)程中確保國(guó)家利益不受損失，同時(shí)兼顧公平公正，促進(jìn)土地高效利用，降低用地成本，各地都有自己的原則和操作。其中，主要措施有：等價(jià)置換原則，按政府同意置換的時(shí)點(diǎn)對(duì)被置換用地及擬置換用地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，確保價(jià)值相當(dāng)；性質(zhì)不變?cè)瓌t，原為國(guó)有劃撥用地的擬置換用地應(yīng)按劃撥方式供應(yīng)，不應(yīng)對(duì)用地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整等等。
在日前于湖南省衡陽(yáng)市開(kāi)庭重審的一起行政訴訟案中，原告湖南富衡房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司9年前成功競(jìng)得衡陽(yáng)市國(guó)土資源局掛牌出讓的344.43畝國(guó)有土地使用權(quán)，并與市國(guó)土局簽署了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓確認(rèn)書(shū)》及《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。但一個(gè)月后，衡陽(yáng)市政府更改用地規(guī)劃，將富衡公司合法競(jìng)得土地收回。經(jīng)協(xié)商，雙方簽署《國(guó)有土地使用權(quán)置換協(xié)議書(shū)》，確定將另外一處342.4畝土地作為富衡公司之前拍得土地的置換土地。然而，一直到富衡公司起訴前，該置換協(xié)議并未履行。庭審中，被告衡陽(yáng)市人民政府及自然規(guī)劃局對(duì)雙方簽訂的系列合同包括“土地置換協(xié)議”均認(rèn)可，但以土地置換協(xié)議因違反國(guó)家禁止性規(guī)定、置換土地未進(jìn)行招拍掛為由，認(rèn)為該協(xié)議應(yīng)屬無(wú)效。
在另一起最高人民法院指令再審的案例中，湖北鄂州市泓元商貿(mào)有限公司以轉(zhuǎn)讓方式獲得面積為9.97畝的涉案地塊使用權(quán)，并于2005年辦理了土地使用權(quán)證。后湖北省葛店高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)為完善開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，決定用另外14.19畝土地對(duì)泓元公司原9.97畝土地進(jìn)行調(diào)整置換，雙方簽訂了《土地置換協(xié)議書(shū)》。該協(xié)議簽訂后，管委會(huì)只對(duì)7.19畝土地的置換履行完畢，對(duì)其余土地的置換未予履行。
最高人民法院認(rèn)為，在行政協(xié)議法律關(guān)系中，作為行使行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)守信地履行其與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議，若確因重大政策調(diào)整或出于維護(hù)公共利益需要而無(wú)法繼續(xù)履行協(xié)議的，也應(yīng)當(dāng)盡到相應(yīng)的附隨義務(wù)，即在合理時(shí)間內(nèi)及時(shí)通知協(xié)議另一方并說(shuō)明不能繼續(xù)履約的理由。此外，也應(yīng)對(duì)因不能繼續(xù)履約而給協(xié)議另一方造成的損失予以補(bǔ)償或采取補(bǔ)救措施等。
近年來(lái)，因政府與企業(yè)簽訂土地置換協(xié)議而導(dǎo)致的法律糾紛屢見(jiàn)不鮮。由于土地置換在法理研究方面仍在探索階段，相關(guān)概念、適用范圍、審批程序等尚不十分明確，因而亟須出臺(tái)法律法規(guī)，為土地置換提供政策保障。
從政府角度而言，城市規(guī)劃事關(guān)城市發(fā)展，對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)是利好，但處理不當(dāng)必然會(huì)影響各方利益。按照國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信和社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，提高全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和信用水平。政府不僅要當(dāng)好誠(chéng)信建設(shè)的帶頭人，而且要防止公權(quán)力濫用、以多種借口違約毀約，對(duì)政府造成不良影響。各地應(yīng)完善政府守信踐諾機(jī)制，大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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