過去幾十年，中國區(qū)域國土規(guī)劃長(zhǎng)期存在兩派之爭(zhēng)：“小城鎮(zhèn)派”和以大城市為引領(lǐng)的“城市群派”。受“小城鎮(zhèn)派”關(guān)于“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城市、區(qū)域均衡發(fā)展”的計(jì)劃思想誤導(dǎo)，雖然人口持續(xù)向城市群都市圈集聚，但在土地資源配置上卻長(zhǎng)期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制東部地區(qū)建設(shè)用地、增加中西部建設(shè)用地傾向，導(dǎo)致土地資源配置與人口流動(dòng)趨勢(shì)明顯背離，帶來一系列深層次經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，不僅增加了中西部資源環(huán)境壓力、限制了東部集聚效應(yīng)的發(fā)揮，也是造成一二線城市高房?jī)r(jià)、三四線城市一度高庫存的根源。分地區(qū)看，2009-2016年東部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量占比低于人口增量占比12.9個(gè)百分點(diǎn)。分規(guī)模城市看，2006-2017年城區(qū)常住人口在1000萬人以上的城市人口增長(zhǎng)34.1%，但城市用地僅增長(zhǎng)28.2%；而20萬人以下的城市人口增長(zhǎng)1.5%，但城市用地大幅增長(zhǎng)19.8%。
近期深圳房?jī)r(jià)上漲的根源在于人口長(zhǎng)期持續(xù)流入而供地嚴(yán)重不足。2005-2018年深圳人口增長(zhǎng)57%，但城市建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)29%，特別是2015年以來深圳人口年均增量超50萬、居全國之首。但受制于生態(tài)紅線，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能開發(fā)。當(dāng)前深圳人均住房建筑面積僅22平方米，遠(yuǎn)低于全國城鎮(zhèn)人均的39平方米。中國香港是前車之鑒，深圳必須避免重走老路陷入產(chǎn)業(yè)空心化的困境。
我們認(rèn)為，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集聚的客觀規(guī)律，立足各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)順勢(shì)而為，通過破除要素流動(dòng)障礙、健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，在集聚中促進(jìn)平衡。
習(xí)近平總書記2019年12月在《求是》發(fā)表文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》指出，要尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。
但是，現(xiàn)有一些觀點(diǎn)和規(guī)劃仍在要求“用地指標(biāo)進(jìn)一步向西部地區(qū)傾斜”，值得商榷，與人口向城市群都市圈集聚、西部人口持續(xù)外遷的客觀市場(chǎng)規(guī)律不符，與中央“要使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間”的精神不符。應(yīng)該按照地隨人走的市場(chǎng)規(guī)律，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革，釋放中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。
我們建議：一是尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，加快貫徹落實(shí)城市群都市圈戰(zhàn)略。二是建立健全宅基地自愿有償退出機(jī)制，以常住人口增量為主要標(biāo)準(zhǔn)供給城鎮(zhèn)用地，地隨人走，推行新人地掛鉤。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)用地在地區(qū)和城市之間的配置，推進(jìn)市場(chǎng)化的跨省換地和利益分享機(jī)制。
簡(jiǎn)言之，應(yīng)該按照人口向都市圈城市群集聚的市場(chǎng)規(guī)律，地隨人走、人地掛鉤，加大向深圳等都市圈城市群供地，減少西部、東北等人口外遷地區(qū)的供地，促進(jìn)供求平衡和資源配置效率提升，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。
尊重從城鎮(zhèn)化到都市圈化城市群化的客觀規(guī)律
過去幾十年，中國區(qū)域國土規(guī)劃長(zhǎng)期存在兩派之爭(zhēng)：“小城鎮(zhèn)派”和以大城市為引領(lǐng)的“城市群派”�！靶〕擎�(zhèn)派”關(guān)于“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)。1980年10月，中國第一次城市規(guī)劃工作會(huì)議確立了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。1990年4月《城市規(guī)劃法》規(guī)定，“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展中等城市和小城市”，以法律形式確定了城市化發(fā)展道路（2008年廢止后，實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，未提城市化發(fā)展戰(zhàn)略）。2000年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。之后，中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略逐漸調(diào)整為“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，但“控制大城市發(fā)展、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的思想仍然廣泛見諸于相關(guān)政策文件。
“小城鎮(zhèn)派”的初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題，這是中國相當(dāng)一部分學(xué)者和政策設(shè)計(jì)者的主張。聽起來好像非常理想，關(guān)起門來想好像也很合理，但實(shí)踐中卻嚴(yán)重脫離實(shí)際，與人口流動(dòng)趨勢(shì)、發(fā)達(dá)國家城市化國際經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)化配置資源等相違背，造成了一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。
1）在人口方面，“小城市派”主張嚴(yán)控大城市人口規(guī)模，并引導(dǎo)人口流向中小城市，從而實(shí)現(xiàn)所謂的均衡發(fā)展。從中國的戶籍制度改革進(jìn)程看，1980年代開始放開小城鎮(zhèn)落戶限制；2012年2月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年》要求，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制控制500萬以上的特大城市人口規(guī)模。但事實(shí)正如我們看到的，中國人口并未如“小城鎮(zhèn)派”預(yù)期地那樣向中小城市集聚，而是持續(xù)向大城市及周邊集聚。根據(jù)我們前期在《中國人口大遷移》等報(bào)告中分析，1982-2018年一線、二線城市人口年均增速均顯著高于全國平均水平，表明人口長(zhǎng)期凈流入；而三四線城市人口年均增速低于全國平均水平，表明人口基本持續(xù)流出。長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群常住人口合計(jì)占比從1983年的18.3%升至2018年的23.6%。24個(gè)人口1000萬人以上大都市圈常住人口合計(jì)占比從29.7%升至34.7%。
我們分析十幾個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體上百年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)國家的人口都在持續(xù)向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和區(qū)域均衡發(fā)展是個(gè)偽命題，小城鎮(zhèn)化模式與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不符。發(fā)達(dá)國家城市化一般經(jīng)歷兩個(gè)階段：從城鎮(zhèn)化到都市圈化城市群化，部分國家會(huì)在城市化后期出現(xiàn)郊區(qū)化，比如美國，但仍是都市圈內(nèi)部的人口分布調(diào)整，而不會(huì)出現(xiàn)人口回流小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村的整體現(xiàn)象�？陀^講，發(fā)達(dá)國家城市化模式雖然存在諸多問題，但整體上是成功的，尊重了市場(chǎng)規(guī)律、優(yōu)化了資源配置、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)人的自由流動(dòng)與發(fā)展；而主張“小城鎮(zhèn)化模式”的學(xué)者和政策研究者試圖超越經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場(chǎng)化原則和發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，試圖通過采取行政措施人為阻礙人口自由流動(dòng)、人民對(duì)城市文明的向往以及年輕人社會(huì)階層流動(dòng)，是相當(dāng)自負(fù)的。
人口流動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素和基本規(guī)律是什么？簡(jiǎn)單地講，就是人往高處走，人隨產(chǎn)業(yè)走。由于規(guī)模效應(yīng)、交易成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)等，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)具有集聚效應(yīng)，人隨產(chǎn)業(yè)走，人口自然向以大城市為核心的城市群都市圈集聚，向經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、收入水平更高、更能提供就業(yè)機(jī)會(huì)的地區(qū)流動(dòng)和集聚，尤其那些有才華有夢(mèng)想的年輕人。服務(wù)業(yè)比工業(yè)更需要集聚，所以在城市化中后期，人口更加向都市圈城市群集聚。
2）在土地方面，“小城鎮(zhèn)派”主張嚴(yán)格控制大城市用地而增加中小城市用地，控制東部建設(shè)用地而增加中西部建設(shè)用地。改革開放初期，為充分發(fā)揮東部地區(qū)沿海的地理優(yōu)勢(shì)，中國首先實(shí)施了東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，使得東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速起步并獲得快速發(fā)展。在此背景下，“小城鎮(zhèn)派”開始要求控制東部和大城市建設(shè)用地。比如，1999年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010年）》要求，東南沿海區(qū)要嚴(yán)格控制各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模。2016年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》要求，嚴(yán)格控制超大城市、特大城市用地規(guī)模，合理安排大中小城市用地；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域逐年減少建設(shè)用地增量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端高效發(fā)展，防治“城市病”。
上述做法導(dǎo)致了土地資源配置與人口流動(dòng)趨勢(shì)明顯背離，人口在市場(chǎng)機(jī)制作用下控不住，土地在指標(biāo)管理下控住了，人地分離、土地錯(cuò)配，不僅增加了西部資源環(huán)境壓力、限制了東部和大城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮，也造成了一二線城市高房?jī)r(jià)、三四線一度高庫存。分地區(qū)看，2003-2016年東部國有建設(shè)用地供應(yīng)面積占全國的比例從61.2%下降至34.2%，中部從16.3%上升至24.3%，西部從16.3%上升至35.6%，東北地區(qū)從6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%。結(jié)合國家統(tǒng)計(jì)局人口數(shù)據(jù)和自然資源部土地?cái)?shù)據(jù)，2009-2016年東部地區(qū)常住人口增量占全國比重為41.4%，但城鎮(zhèn)用地增量占比僅為28.5%，低于人口增量比例12.9個(gè)百分點(diǎn)；而中部、東北、西部地區(qū)城鎮(zhèn)用地增量占比分別高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8個(gè)百分點(diǎn)。在人地錯(cuò)配背景下，2009-2016年東部地區(qū)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積從110.7平方米降至107.9平方米，中部地區(qū)從104.1平方米增至113.8平方米，西部地區(qū)從122.5平方米增至134.2平方米，東北地區(qū)從124.3平方米增至139.8平方米。
分城市看，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)計(jì)算，2006-2017年城區(qū)常住人口在1000萬人以上的城市人口增長(zhǎng)34.1%，但城市用地僅增長(zhǎng)28.2%（因數(shù)據(jù)缺失，一線城市用地?cái)?shù)據(jù)以城市建成區(qū)口徑計(jì)算）；而城區(qū)常住人口在20萬人以下的城市人口增長(zhǎng)1.5%，而城市用地大幅增長(zhǎng)19.8%。2006-2017年1000萬人以上城市的人均建設(shè)用地從72.2平方米降至68.8平方米，而20萬人以下城市的人均建設(shè)用地從117.8平方米增至139.1平方米。
鑒于上述問題，近年來中國區(qū)域國土發(fā)展戰(zhàn)略逐漸明確調(diào)整為“以中心城市為引領(lǐng)，以培育都市圈為突破口，以城市群為主體，以城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，對(duì)中小城市分類施策”的新格局。2018年11月，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》要求，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式。2019年2月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，要求促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展，以培育現(xiàn)代都市圈為城市群建設(shè)突破口；并要求放開放開除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制。2019年4月，發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》要求，超大特大城市要合理疏解中心城區(qū)非核心功能，大城市要發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用，中小城市要分類施策，其中收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維。2019年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，增強(qiáng)中心城市和城市群等區(qū)域經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。2020年4月，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》明確要求，引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置。
深圳等大城市亟待加大供地，避免陷入中國香港的產(chǎn)業(yè)空心化
近期深圳房?jī)r(jià)上漲的根源在于人口長(zhǎng)期持續(xù)流入而供地嚴(yán)重不足；2005-2018年深圳人口增長(zhǎng)57%，但城市建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)29%，特別是2015年以來深圳人口年均增量超50萬、居全國之首。房地產(chǎn)長(zhǎng)期看人口、中期看土地、短期看金融。從人口角度看，1979-2019年深圳常住人口從31.4萬快速增長(zhǎng)1344萬；如按包括短期流動(dòng)人口、職住分離人口的實(shí)有管理人口口徑算，當(dāng)前深圳人口已超2000萬。特別是2013年北京、上海強(qiáng)力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增長(zhǎng)53.2萬，居全國各城市之首。并且，深圳年輕人多，置業(yè)需求大，特別是對(duì)學(xué)區(qū)房；2015年深圳15-59歲人口比例高達(dá)81.9%，遠(yuǎn)高于北京的73.5%、上海的70.8%、廣州的74.7%。從土地角度看，2005-2018年深圳市建設(shè)用地從839平方公里增至1006平方公里、增長(zhǎng)19.8%（國土部門數(shù)據(jù)），其中城市建成區(qū)面積從713平方公里增至928平方公里、增長(zhǎng)28.9%（住建部門數(shù)據(jù)），而該時(shí)期深圳常住人口增長(zhǎng)57.4%。2018年深圳市人均住房建筑面積為21.8平方米，遠(yuǎn)低于全國城鎮(zhèn)人均的39平方米。并且，深圳住房存量中還有大量城中村住房和集體宿舍等，商品住房套數(shù)不足200萬套（深圳住建局官員披露2018年末180萬套）。根據(jù)《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率達(dá)到34%，目標(biāo)到2020年末提高至40%。
受制于生態(tài)紅線，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能開發(fā)。深圳土地面積為1997平方公里（不含深汕合作區(qū)），僅相當(dāng)于北京的約1/8、上海的約1/3、廣州的約1/4。2005-2018年，深圳市建設(shè)用地占區(qū)域土地面積比例從42.0%升至50.4%，另有974平方公里（占比49%）被《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》劃定生態(tài)保護(hù)范圍，不得隨意開發(fā)。根據(jù)深圳市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2018年末深圳農(nóng)用地超過900平方公里，其中耕地、園地、林地、草地分別為36.2、201.9、573.9、22.5平方公里，耕地中還包括20.3平方公里的永久基本農(nóng)田；工業(yè)用地、居住用地分別為273、213平方公里，占全市土地面積的13.7%、10.8%。當(dāng)然，在現(xiàn)行土地管理制度下，即使縮小生態(tài)保護(hù)范圍，深圳開發(fā)建設(shè)仍需大量建設(shè)用地指標(biāo)，這有待跨區(qū)域配置。
深圳是否有必要保留近50%的生態(tài)紅線區(qū)，這值得商榷。一是當(dāng)前生態(tài)紅線劃定在一定程度上受制于行政分割。比如，如果惠州并入深圳，即深圳行政土地面積擴(kuò)大至1.36萬平方公里，生態(tài)保護(hù)紅線、土地開發(fā)利用等將如何確定？毫無疑問，這將有利于在更大的區(qū)域?qū)用鎯?yōu)化土地資源配置，現(xiàn)有一些生態(tài)紅線區(qū)土地很可能將重新規(guī)劃用途。未來亟待打破行政分割優(yōu)化土地資源配置。二是不能過分強(qiáng)調(diào)生態(tài)價(jià)值而忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，土地利用必須結(jié)合區(qū)域功能定位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾等綜合考慮。深圳肩負(fù)建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)和全球標(biāo)桿城市的重大使命，沒有必要在這約2000平方公里上保留這么大規(guī)模的農(nóng)用地、生態(tài)空間。生態(tài)價(jià)值重要，經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值也很重要，必須綜合考慮。三是生態(tài)紅線區(qū)比例劃定不能單純地比較不同城市建設(shè)用地占行政面積比例，而忽視行政面積大小。除深圳外，當(dāng)前中國還有上海、東莞等土地面積比較小的城市面臨開發(fā)強(qiáng)度接近50%或超過50%的問題；當(dāng)然上海等城市還有大量村莊用地，還可通過優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)居住用地。舉個(gè)極端例子，如果某城市土地面積僅100平方公里，是否仍有必要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)紅線，該劃定多大比例的生態(tài)紅線區(qū)？絕不能僵化地以區(qū)域土地面積的某個(gè)比例作為開發(fā)限制，土地面積較大的城市擁有占比20%-40%的建設(shè)用地已經(jīng)足夠，但土地面積較小的城市可能需要占比60%-80%的建設(shè)用地。
中國香港是前車之鑒，深圳必須避免重走老路陷入產(chǎn)業(yè)空心化困境。香港土地面積1111平方公里，2019年人口741萬。香港地形以丘陵為主（20%土地為低地），地表多植被覆蓋，林地/灌叢/草地/濕地占比高達(dá)66%。依據(jù)1976年《郊野公園條例》與1996年《海岸公園及海岸保護(hù)區(qū)規(guī)例》，超過415平方公里（占比37%）的郊野公園與特殊地區(qū)受到政府保護(hù)，無法進(jìn)行開發(fā)。而通過填海造陸增加減少用地，因環(huán)保人士抗議在2005年后幾近停頓。1985-2017財(cái)年，香港政府累計(jì)出讓住宅用地556萬平方米(折合5.56平方公里),按人口增量算僅人均2.81平方米，土地供給嚴(yán)重不足導(dǎo)致1986-2017年香港房?jī)r(jià)年均上漲約10%，上漲幅度位居全球主要城市前列。目前，香港已開發(fā)城市用地占土地比重的24%，住宅用地占比7%（包括大量土地利用率低下的鄉(xiāng)郊用地），人均住宅用地僅10.4平方米，人均住房面積僅16平方米；近20萬市民租住劏房，人均住房面積僅5.8平方米。據(jù)Numbeo網(wǎng)站數(shù)據(jù)，當(dāng)前香港房?jī)r(jià)收入比約48倍，絕對(duì)房?jī)r(jià)與房?jī)r(jià)收入比均位居國際大都市前列。在高房?jī)r(jià)壓力下，香港產(chǎn)業(yè)逐漸空心化，貧富差距拉大、階層固化，國際競(jìng)爭(zhēng)力逐漸下滑（參見恒大研究院2018年11月報(bào)告《高房?jī)r(jià)之困—香港住房制度反思》）。
推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是尊重人口和產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的客觀規(guī)律，在集聚中促進(jìn)平衡
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。改革開放40多年來，中國逐漸形成以四大板塊戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略布局。2003年中共十六屆三中全會(huì)首次提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，2018年中共十九大把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上升到新時(shí)代7個(gè)國家重大戰(zhàn)略之一。改革開放初期，為充分發(fā)揮東部地區(qū)沿海的地理優(yōu)勢(shì)，中國首先實(shí)施了東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，使得東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速起步并獲得快速發(fā)展。新世紀(jì)前后，為解決日益凸顯的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，陸續(xù)推出西部大開發(fā)（1999）、東北振興（2003）、中部崛起（2004），逐漸形成四大板塊的區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)戰(zhàn)略格局。2013年中共十八大以來，又推出了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略�？傮w來看，四大板塊戰(zhàn)略旨在推進(jìn)四大地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，而京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳3個(gè)重大戰(zhàn)略主要強(qiáng)調(diào)集聚和極化，長(zhǎng)江、黃河兩大戰(zhàn)略更側(cè)重生態(tài)保護(hù)從而推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。
成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)有望成為第8個(gè)重大戰(zhàn)略。成渝地區(qū)是19個(gè)城市群中除東部三大城市群外最有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥褐唬瓿掷m(xù)受中央重視。2019年國家發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》首次專門談及成渝城市群，2020年1月中財(cái)委會(huì)議要求“推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極”，5月國務(wù)院政府工作報(bào)告首次專門談及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。從“成渝城市群”到“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”的提法變化，反映中央對(duì)中心城市帶動(dòng)作用的客觀尊重。
從實(shí)踐看，中國區(qū)域發(fā)展差距經(jīng)歷了從擴(kuò)大到縮小的過程，四大地區(qū)人均GDP的變異系數(shù)從2003年的峰值0.458回落到2019年的0.336，但也面臨由于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育差異導(dǎo)致的南北發(fā)展持續(xù)分化、東北增長(zhǎng)乏力等問題。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)看，1978年東部、中部、西部、東北地區(qū)GDP份額分別為43.4%、22.7%、20.6%和13.3%（地區(qū)GDP/地區(qū)GDP合計(jì)）；隨著東部率先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速在2007年之前持續(xù)領(lǐng)先，經(jīng)濟(jì)份額從1978年的43.4%增至2007年的峰值55.5%。之后，中西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開始領(lǐng)跑，但東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速在2013年之后逐漸滑落，到2019年四大地區(qū)經(jīng)濟(jì)份額分別為51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。從區(qū)域發(fā)展差距看，以反映各區(qū)域人均GDP整體相對(duì)差異水平的變異系數(shù)看，四大地區(qū)人均GDP的變異系數(shù)從1978年的0.371升至2003年的峰值0.458，再回落至2014年的0.287，2019年擴(kuò)大為0.336；人均GDP最高的東部與最低的西部(2018后為東北)的差距從2003年的峰值2.61倍縮小至2019年的1.76倍。2014年以來區(qū)域發(fā)展差距有所擴(kuò)大的主要原因在于南北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)分化和東北增長(zhǎng)乏力問題，根源在于北方地區(qū)市場(chǎng)改革較為滯后。2015-2019年四大地區(qū)實(shí)際GDP年均同比分別為7.1%、7.8%、7.6%和4.2%，2019年北方15省、南方16省實(shí)際GDP同比分別為5.9%、6.9%。
我們認(rèn)為，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在于充分尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集聚的客觀規(guī)律，立足各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)順勢(shì)而為，通過破除要素流動(dòng)障礙、健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，在集聚中促進(jìn)平衡。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，絕不能追求各地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量均衡，也不能要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，要充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)要素合理流動(dòng)和高度集聚，在發(fā)展中不斷促進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。極化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展常態(tài)，要在集聚發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。
從現(xiàn)實(shí)看，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在于進(jìn)一步消除人口等要素流動(dòng)的各種體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步促進(jìn)人口等要素向東部、向都市圈城市群地區(qū)集聚。從地區(qū)看，2019年東部、中部、西部、東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)份額分別為51.9%、22.2%、20.8%和5.1%，人口份額分別為38.6%、26.5%、27.2%、7.7%，經(jīng)濟(jì)-人口比值分別為1.34、0.84、0.77、0.66。從城市群都市圈看，2018年19大城市群以全國1/4的土地集聚了75.3%的人口，創(chuàng)造88.1%的GDP；其中長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群以5%的土地集聚了23.6%的人口，創(chuàng)造了38%的GDP，經(jīng)濟(jì)-人口比值為1.6。24個(gè)人口超1000萬的大都市圈以6.2%的土地集聚了32.5%的人口，創(chuàng)造了52.2%的GDP，經(jīng)濟(jì)-人口比值為1.6。
習(xí)近平總書記2019年12月在《求是》發(fā)表文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》指出，要尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。
需要強(qiáng)調(diào)的是，基本公共服務(wù)等不可能做到均等化，也不能致力于均等化，政策的可行目標(biāo)在于全覆蓋。當(dāng)前有些政策要求推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，但無論是基本公共服務(wù)數(shù)量的均等化，還是基本公共服務(wù)質(zhì)量的均等化在實(shí)踐中都很難實(shí)現(xiàn)。比如，當(dāng)前實(shí)行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并不意味著要發(fā)展、要振興所有的鄉(xiāng)村，隨著人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移，大量鄉(xiāng)村的衰落乃至消失不可避免，只要少數(shù)具有地理優(yōu)勢(shì)或獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村才可能振興、才值得振興。如果在實(shí)踐中機(jī)械地、靜態(tài)地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，很可能造成財(cái)力等大量浪費(fèi)。5月黨中央、國務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》要求，“推動(dòng)公共資源由按城市行政等級(jí)配置向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變”。
但是，現(xiàn)有一些觀點(diǎn)和規(guī)劃仍要求“用地指標(biāo)進(jìn)一步向西部地區(qū)傾斜”，值得商榷，與人口向城市群都市圈集聚、西部人口持續(xù)外遷的客觀市場(chǎng)規(guī)律不符，與中央“要使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間”的精神不符，不利于推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于要素市場(chǎng)化改革，不利于釋放中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。比如，近日黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，要求 “繼續(xù)實(shí)施差別化用地政策，新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)一步向西部地區(qū)傾斜，合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用土地開發(fā)建設(shè)指標(biāo)”。西部地區(qū)未利用地規(guī)模巨大，合理增加未利用地開發(fā)有利于支撐西部地區(qū)發(fā)展，而且也不影響耕地保護(hù)。但新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)一步向西部?jī)A斜，與人口向都市圈城市群集聚、西部人口持續(xù)外遷的趨勢(shì)不符，與習(xí)近平總書記在2019年12月文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》中要求“要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜�！箖�(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間”的精神不符，也不符合4月黨中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》要求“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置”的相關(guān)精神。
我們建議：一是尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，加快貫徹落實(shí)城市群都市圈戰(zhàn)略。人口和產(chǎn)業(yè)向城市群和都市圈高度集聚是人類社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，是全球普遍趨勢(shì)，也是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然路徑。建議通過一系列市場(chǎng)化改革，促進(jìn)人口、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素自由充分流動(dòng)，貫徹落實(shí)城市群都市圈戰(zhàn)略。二是建立健全宅基地自愿有償退出機(jī)制，以常住人口增量為主要標(biāo)準(zhǔn)供給城鎮(zhèn)用地，地隨人走，推行新人地掛鉤。目前的“人地掛鉤”指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量與城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)量掛鉤（2016年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》），并不能解決熱點(diǎn)城市人口流入與住房供應(yīng)緊張之間的矛盾。未來應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立健全宅基地自愿有償退出機(jī)制，推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤，對(duì)人口增長(zhǎng)的地區(qū)加大建設(shè)用地供應(yīng)，對(duì)人口減少的地區(qū)要減少土地供應(yīng)。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)用地在地區(qū)和城市之間的配置，推進(jìn)市場(chǎng)化的跨省換地和利益分享機(jī)制。在人口、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素中，土地改革嚴(yán)重滯后。比如，中國補(bǔ)充耕地潛力主要在西部、東北地區(qū)，而需求主要在東部；人口、資本、技術(shù)等各種要素基本可以跨省流動(dòng)，但耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地要素配置局限在省域乃至市域內(nèi)部。2004年前，上海等一些省市區(qū)之間曾有過“跨省換地”的嘗試，但于2004年被叫停。2018年3月，國務(wù)院發(fā)布《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，開始允許在中央統(tǒng)籌下的小規(guī)模跨省換地；但規(guī)定由中央統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一確定調(diào)劑價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出，本質(zhì)仍是計(jì)劃配置。2020年4月黨中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》將土地要素市場(chǎng)化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的緊迫性和決策層的決心，并要求“探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制�！碑�(dāng)然，在推進(jìn)跨省換地過程中，必須注重耕地占補(bǔ)的數(shù)量和質(zhì)量雙平衡。
來源：澤平宏觀
編輯：wangdc
